我国为在2020年全面建成小康社会，让几千万贫困人口如期脱贫，党和政府部署了精准扶贫战略，制定了精准脱贫政策，希望各地在扶贫实践中狠下功夫，实现扶贫对象的精确识别、帮扶措施的精准发力和脱贫过程的精细管理，让全国人民同步迈入小康。自2013年习近平总书记提出精准扶贫思想以来，这一政策已实施四年多时间，部分贫困地区已成功脱贫，一些地区已进入巩固或检查验收阶段，还有一些深度贫困地区进入了扶贫的攻坚阶段。

反观精准扶贫政策的实施，部分地区在实践中出现了一些问题，反思这一政策运行中的问题，既让我们清醒地认识到扶贫脱贫工作任务的艰巨，又有助于进一步完善扶贫政策，细化脱贫举措，以达致贫困户的内生发展和可持续发展。

按照学者们对公共政策的界定，精准扶贫政策是党和政府为在2020年实现全面小康针对贫困人口而采取的系列行动，目的在于让真正贫困的人被识别出来，再通过一系列帮扶措施让其脱贫，从而与他人一道迈入小康社会。政策贵在执行,美国学者艾莉森指出，“政策目标的实现10%取决于政策方案的制定,90%取决于有效的政策执行”。但“政策意图和政策结果之间始终存在着巨大的差距”，只有通过执行才能发现政策的不足，从而为完善政策提供借鉴。从精准扶贫政策的执行过程看,一些地方出现了实践偏离政策期望的现象。

公共政策的执行过程及其效果受制于众多因素，从政策受体方面看，他们对政策的接受程度、个人能力、配合政策执行的愿意等都对政策执行效果产生着重大影响。从精准扶贫的对象群体来看，个别目标群体对这一政策的配合程度不高，出现了部分贫困户“抵触”脱贫的现象。

1.对扶贫产业的怀疑和抵触

贫困户之所以贫困，主要原因之一是没有合适的产业帮助他们获得足够的经济收入。法国经济学家弗朗索瓦·佩鲁根据不发达地区资源匮乏状况和非均衡经济发展规律提出了发展极理论，根据这一理论,产业是脱贫之基，对贫困户而言，要想“拔穷根”，发展合适的产业是根本。

扶贫实践中，一些地区的扶贫工作队也是从产业扶贫方面对贫困户进行帮扶，试图通过产业发展找到致富门路。于是,扶贫干部对贫困户的产业类型、发展方向等做了具体规划，但面对扶贫干部引入的新产业，一些贫困户表现出“不买账不来气不领情”的态度,不愿意就产业发展进行投入或付出努力，不主动签订帮扶协议，冷眼旁观或无动于衷，甚至把扶贫工作队先期投入的禽畜幼崽杀来吃掉。产业发展帮扶出现“上热下冷”和剃头挑子一头热的现象。

2.对脱贫摘帽的抵触

按照精准扶贫动态管理的要求，已经脱贫的农户要及时退出。但一些贫困户在受帮扶过程中不参与产业发展项目、不外出务工也可因各种贫困补助“吃饱穿暖”，各种扶贫资源的涌入让他们感到只要顶着贫困户的帽子就能让生活状况得到改善，因此不愿意摘帽。

就像“禀赋效应”理论指出的，一个人一旦拥有某项物品，那么他对于该项物品价值的评价要远远大于拥有之前的评价，久而久之便不愿放弃这项物品带给他的收益。一些贫困户明明已经脱贫，但在第三方评估到村庄调查脱贫效果时故意隐瞒收入，不如实告扶贫干部的帮扶行动以保住自己的贫困户身份，甚至个别贫困户用“蛮横手段”纠缠政府，而政府为了稳定往往“息事宁人”，让他们在可控范围内继续享受扶贫帮扶政策。

3.利用精准扶贫政策压力投机

脱贫攻坚是贫困地区各级干部首要的政治任务，为保证如期完成，不少地方把脱贫指标和任务进行层层分解并逐级承包。对于处在扶贫第一线的干部来说，分阶段脱贫的任务指标和考核既是他们工作的压力,也是动力。

有任务就有考核，扶贫考核成为衡量基层干部工作实效的重要环节和指标，一些贫困户深知扶贫考核对扶贫干部的重要性，为了继续获得扶贫资源或享受“等靠要”的好处,便利用精准扶贫政策压力投机，甚至以“我脱不了贫你们也交不了差”的耍赖心理来要挟基层干部，以期获得一些“不劳而获”好处。少部分人的行为导致其他贫困户感到不公平进而效仿，为争夺扶贫资源斤斤计较，甚至邻里反目。这些现象给基层扶贫带来了“破窗效应”,偏离精准脱贫的政策初衷。

伊斯顿指出，“当局者的行动在一个政治系统中有着特别的重要性,他们被认为是制约着系统的成员”。政策执行效果，很大程度上依赖于执行人员的能动性，“政策在执行中构建,也在构建中执行”。政策执行的过程中，执行人员往往会根据条件和环境的变化对政策进行“再构建”，选择性地完成任务。

1.扶贫对象选择的权衡和扶贫措施的应景性

一是扶贫对象选择的权衡。政策执行中，执行者具有一定的自由裁量权，而裁量权的正当行使是实现政策意图的保障。但因人的有限理性和环境等因素的制约，执行者一般不可能完全站在价值无涉的立场实施政策。贫困户识别过程中，扶贫干部为了完成任务和便利工作，除了一些真正贫困的农户被甄选出来，还有几类人易成为扶贫的对象：一是有能力的农户，基于对脱贫指标压力的考量，基层干部要考虑怎样保证按进度完成脱贫任务，这部分农户本身发展基础和条件不错，有助于完成脱贫政绩。正如阿玛蒂亚·森指出的，“消除贫困的最好办法是关注那些恰好位于贫困线之下的人，而不是陷入极度贫困的人”。二是敢闹事的农户，如前所述，农村社会有少部分人善于利用基层政府维稳的压力无理取闹，争抢贫困户帽子。三是会来事的农户，一些农户通过向干部送礼、拉关系，请有影响的村民吃饭等方式获得支持，被评为贫困户。有学者把这种将非贫困户纳入反贫困目标的情况称之为“漏出偏差”。

二是扶贫措施的形式化与短期性。公共政策执行，旨在实现政策受体的利益，但政策执行者也是政策运行系统的构成要素，执行者的利益自然会影响其对政策执行过程的掌控和具体方略的选择，导致选择性执行或“变通”执行的出现。

精准扶贫中的精准帮扶需要得到贫困户的认同和参与，激发他们的参与愿望和潜力。实践中，因为脱贫考核在即，一些扶贫干部对当地情况并没有摸准吃透，也没有时间和精力去进行长远谋划，热衷于发展立竿见影的产业，或者搞一刀切、一窝蜂地发展同质产业，一些项目不切合当地实际，群众也不感兴趣，出现只见项目不见人的情况。还有的扶贫工作队帮忙搞了项目，初见成效，短时间内是“扶着脱了贫”,可一旦扶贫工作队离开，项目就失去了支撑和“领头羊”，项目停摆，经考核已脱贫的农户可能又返贫。

2.扶贫与扶亲，济困与分利的平衡

精准扶贫发生在乡村社会场域，乡村社会的地方性知识难免会影响他们的行为选择。

一是帮穷与帮亲的平衡。公共政策过程中执行者的自由裁量权赋予了政策更多的生命力，但自由裁量权是一种伦理裁量权，对政策执行者的行政品格具有较高的要求。

精准扶贫政策实施的环境是差序格局观念依然根深叶茂的乡村社会，在扶贫指标的分配中，基层干部会在一定程度上受到熟人社会乡土规则的制约，去帮助自己的亲戚、族人、好友获得贫困户的身份；下派的扶贫干部因为要依靠当地干部的帮助，为此当地干部的血缘、亲缘、利缘等关系网也会对其产生影响。帮穷还是帮亲，扶贫干部往往会陷入在使命、人情、良知之间做选择的困境，出现打擦边球的行为。

二是济困与分利的平衡。经过改革开放几十年的发展，乡村社会发生了很大的变化，但在一些地区尤其是贫穷落后的乡村，“不患寡只患不均”的观念仍然影响着村民的行为。

当贫困户指标来到村庄，传统的“均分”理念便显示出其生命力。尤其是村民贫富程度差别不明显的情况下，基层干部就要摆平济困和分利关系，这也是少数“混混”得到好处的原因之一。其结果是一些胆小怕事的真正贫困的人群被边缘化，不能得罪的农户多少得到一点利益均沾的好处。

精准扶贫作为公共政策是一个“自上而下”的过程,也是一项自上而下的政治任务，各级政府必须无条件地按期完成。这种层层传导和加码的压力使得下级部门在执行政策时难以从容应对,从而“变革、调整、自我维持或者重新规定努力及目标,都是对付压力的手段”。

1.压力传导下的形式主义

精准扶贫的工作机制是“中央统筹、省负总责、县抓落实”，实践中省市县乡村“五级书记”立军令状，层层签署责任书,脱贫压力逐级传递,贫困户不脱贫,精准考核关便过不了。重压之下如果责任不能很好界定或边界模糊不清,最终的板子和责任全部压在了基层扶贫工作人员身上,疲于奔命的政策执行难免变形走样,甚至出现主体间“默契”的形式主义。

首先是扶贫干部与贫困户之间的“默契”。本村干部与贫困户抬头不见低头见,彼此便互相“成全”，面对考核贫困户自然心领神会，二者之间的这种默契助长了扶贫工作中的“不正之风”，是扶贫实践中典型的形式主义。

其次是扶贫干部与上级之间的“默契”。在一些地方的考核检查中，检查人员一天要查看大量的表格和书面材料，走访多户贫困家庭，如此大的工作量决定了他们的入户调查难以深入，书面材料的真实性难以核实，基层干部的介绍自然是报喜不报忧,检查组成员便睁只眼闭只眼,上下达成默契。

再次是第三方评估单位与扶贫工作主体之间的“默契”。扶贫工作的验收由第三方评估单位实施，理论上具有客观性和可信性。但实际上第三方评估单位派出的人员有些并不了解农村社会情况，或不会当地方言，照本宣读地提问，结果交流不畅，贫困户听不懂答不出，得到的脱贫信息准确度有限，甚至变成走过场,验收考核流于形式。

2.无为管理与事后强力追责

精准扶贫具体落实在县级政府,但由于各村各户的贫困原因千差万别,因此真正的责任落在了帮扶干部身上,省、县难以对一户一策予以具体指导,导致上级部门平时基本难以作为,甚至是无作为。但一旦进入检查考核环节或发现扶贫工作中有违纪行为,上级政府的责任追究却及时且严厉,基层干部成为被追责最多的群体。

诚然,精准考核后对扶贫工作人员进行精准追责初衷是好的,但现实的追责机制在一定程度上影响了基层的工作积极性与勇气。有一些扶贫干部煞费苦心地为贫困户寻找脱贫路径,但受经济环境、自然条件以及农户自身能力等条件限制,实际的脱贫效果并不明显,而基于脱贫效果的考量,扶贫干部的相关工作可能会被否定,甚至有的扶贫工作人员因此受到处罚,这在某种程度上阻碍了他们大胆创新,进而为规避风险选择机会主义行为。

总之,无论是从贫困户、还是从扶贫干部或上下级部门的角度分析,个别地区的精准扶贫实践中确实出现了政策执行偏离初衷的问题,这既对精准扶贫政策造成了负面影响,也无助于脱贫目标的实现。为此,需要对这些问题出现的原因进行深入分析,并寻求完善之策。

导致精准扶贫政策具体运行中变形走样的原因是多方面的,无论是政策运行的环境、政策对象的状况、执行者的能力,还是政策运行的机制和具体措施,都从不同维度对扶贫政策执行效果偏离初衷的结果起了推动作用。

公共政策只有施行于特定的目标群体,预期目标才可能达成。精准扶贫政策有效的前提是“谁贫困”,而“谁贫困”又有赖于“何为贫困”的标准明晰。可实际上贫困是一个相对概念,其相对性一方面指贫困并非绝对意义上的,只是一个政策上的抽象人群,贫与富难以用数字来精确划界。实践中判别贫困户的标准日益多元和合理,但收入仍是经常采用的指标,可收入水平、生活条件难以做到精确而公平地量化。其相对性的另一方面是指贫困户的情况是不断变化的,尤其是随着收入来源的多样化和隐蔽性,加之实际操作中贫困户摘帽不易导致退出困难,变化了的贫困户不一定得到及时认定。

由此,贫困户的识别乃一大难题。首先是收入的“非精确性”。就像斯科特分析的,“农户家庭纯收入包括两部分,其中一部分是土地收成,这部分收入有一定的精确性,另外一部分是家庭副业所获得的收入,即使经过复查核对,这部分收入的精确性依然只是一个接近值”。的确,农户外出务工尤其是零星务工的收入难以准确获得,畜禽和财产的作价也是主观估计,如果还存在瞒报的话,由此计算的家庭收入难以精确区分谁更贫困、谁更需要帮扶。

其次是识别本身难以精确。精准识别主要包括自我识别、扶贫干部识别、邻居识别和第三方识别。自我识别往往难以客观;扶贫干部识别和第三方识别会因收入的隐蔽性和多样性不够精确;熟人社会的近邻有时候传递的消息并不可靠。于是,如果贫富程度差别不大,精准识别就可能让步于“关系摆平”或利益均沾。

贫困标准的相对性和贫困户识别的困难当然不能否定精准识别的必要性。但贫困本身的相对性和收入计算的非准确性、农民家庭收入来源的复杂性和非公开性、村民居住的分散性和城乡之间的流动性,使得贫困户的识别带有粗放和概略的特征。这自然为扶贫工作带来了挑战。

为保证精准脱贫目标的实现,我国实施了“五个一批工程”。的确,通过五大工程的系统发力,有助于各种原因致贫的贫困人口脱贫,而扶贫的终极目的是要通过唤起贫困人口的参与,激发其内在动力,培育其可持续发展的能力。这就需要制定扶贫政策的价值理念要从扶贫走向扶智与扶志,尤其是激发他们自身脱贫的内在愿望。

但贫困文化的惯性使得贫困人口缺乏脱贫的动力,大量扶贫资源的涌入助长了“等、靠、要”的思想,扶志比扶贫更重要,但更难,精神贫困是更严重的贫困。

刘易斯在观察墨西哥贫困家庭后指出,“从主要的社会制度设置的内在要求的角度来看,穷人总是表现出一种满不在乎、不愿合作的态度特征,这是贫困文化最根本的特质”。其贫困文化理论进一步指出,穷人的亚文化表现为“持续的贫困而产生与世无争和消极被动,他们往往只顾眼前,今朝有酒今朝醉,对未来没有未雨绸缪的安排,……由于生活的圈子太小,他们往往坐井观天,……因缺少机会而产生的抱负低下”。长期浸润于贫困文化中,生活中易安于现状,并不觉得自己穷困;或存在“破罐破摔”心理,于是个别贫困户认为外出务工不一定能脱贫,或认为出去务工不如坐等政府给钱给物来得轻松。

现实中的扶贫确实存在直接给钱、给物、给项目的情况,加之贫困户自身在知识、能力、眼界等方面的局限,其惰性更易表现出来,一旦外部输血停止,脱贫之后很容易返贫。而且,贫困文化具有代际传递的特点,贫困人群的后代在成长过程中较“难以充分把握和利用处境的改善所带来的机遇”。可见,精神贫困是造成贫困的首要主观因素,如果精准扶贫的政策执行不从即期脱贫(解决绝对贫困问题)转向扶贫与扶志并重,精准扶贫实践中的短期行为就难以根除。

任何一项政策要顺利运行须有相应的机制,其与政策制定的理念密切相关。针对绝对贫困问题,政府必须兜底。但政府兜底应有一个范围和限度,政府兜底的是国民的基本生存问题和基本发展权利,而不是鼓励“等靠要”行为和扶贫资源的福利化倾向。

“损失厌恶”理论指出,人们对于相同数量的收益和损失,损失更令人难以接受。所以,贫困户失去贫困补贴时的痛苦比获得该补贴时的幸福感要强烈,而“不劳而获”是人的理性选择。

如前所述,一些贫困户脱贫后仍不愿摘帽,还有极少数贫困户一副“我穷我有理,政府不管我告你”的心态,基层干部为了息事宁人,只有不断安抚、照顾这群人。于是,个别地区现实的扶贫工作运行机制在一定程度上出现了扶懒不扶勤的问题,结果一旦政府不能满足那些因懒惰、赌博而贫的贫困户的要求,他们便形成对政府的怨恨,而这种有失公允的扶贫导向让非贫困户同样对政府失去信任。

同样,正向激励也是扶贫干部的工作动力,一些扶贫干部因为扶贫考核的优异而获得职位升迁,其激励效果是明显的。

但考核中也出现了一些问题,比如前述一些贫困户不想脱贫,甚至采取蛮横、无赖的手段抵制“摘帽”,贫困户不签字确认脱贫,干部的扶贫工作就不算过关;还有考核中贫困户的意见该如何判别才能得出公允的结论,另外如何区分积极寻找项目帮助群众脱贫却失败的扶贫干部的工作与和贫困户一起等待政府兜底脱贫的干部的成绩,这些问题的处理关乎扶贫政策能否形成正向激励,进而影响扶贫政策的实际运行效果。

公共政策运行是一个包括“输入→输出→再输入”的循环过程,从政策运行过程的角度观察,扶贫工作人员应根据当地实际、贫困户实际、贫困户发展意愿及能力、扶贫干部能力等因素确定帮扶措施,最后输出的就是脱贫效果,同时评判脱贫实绩还要考察贫苦户的反馈和对扶贫干部进行测评。即是说影响帮扶措施及其效果的因素是多样的,现实的扶贫政策执行效果欠精准,究其原因在于以下几个方向。

一是受制于贫困户的发展基础与能力。“穷是因为缺”,“缺”包括两方面的因素,一方面是客观外在的物质要素,比如缺资源(资金)、技术、信息,另一方面是主观要素,如缺乏自我发展的能力,还可能是缺精气神和改变现状的志气。为此,需要根据每户的情况做精细化的分析,制定具有针对性的脱贫帮扶措施,尤其是激发贫困户的参与主动性,但这是一个专业化且难以立竿见影的过程。扶贫干部急于出成果往往越俎代庖,在产业选择过程中代为拍板,没有从当地资源条件和差异化发展的角度精准施策,“头年一哄而上,来年一拍两散”的情况就难以避免。

二是受制于扶贫干部的资源和能力。良好的执行力是实现政策意图的重要保障,执行人员的能力是决定政策生命力的关键,扶贫干部自身的资源和能力直接决定着他们的工作质量,且扶贫干部自身能力不足会加大扶贫资源的深度不平衡分配,影响扶贫资源的精准配置和使用。实践中扶贫干部来自不同部门,各自能动员的资源数量和质量差别很大,个人能力也参差不齐,政策执行的效果难免偏离初衷。

三是受制于短期扶贫考核的压力。从2015-2020年要让7000多万人全部如期脱贫,每年要减贫1200万人,每个月要减贫100万人,实际上从省到县、乡、村,层层都有脱贫指标,且作为政治任务必须完成。这一倒逼机制逼迫扶贫干部不得不优先考虑那些见效快、容易出成绩的脱贫举措,把那些有脱贫能力的农户列入贫困户,那些有利于乡村长远发展、助力培育贫困户自我发展能力但短期难以显示出脱贫绩效的帮扶项目自然就靠后了。

可见,精准帮扶过程中所面临的环境是复杂的,政策制定时并不能囊括政策执行会面临的所有可能性,多种因素影响了帮扶措施的精准施行。即“政治决策者试图用这些行动来造成各种社会后果。但是政治体系的实际作为和政治体系所要影响的环境之间的相互作用,常常并没有被决策者充分理解,或者这种相互作用受到无法预测的外部因素的影响”。

公共政策评估是考量政策效果的重要手段,精准考核是政策执行效果的反馈环节,但一些地区实践中脱贫考核的实际评判标准和依据却面临问题,这也是导致扶贫政策在执行中走样的原因之一。

其一,贫困群众的反馈作为唯一标准存在的问题。实践中一些地区的扶贫验收要求不得有当地干部陪同,当地干部不得在检查验收时与群众对话,不接受扶贫干部对检查结果进行解释。贫困群众的意见能否成为唯一的标准需要具体分析。因为确实有极个别“自甘贫”的农户,担心一旦脱贫他们当下得到的好处就不复存在,为此,当验收人员询问其收入和享受的帮扶政策时,他们会倾向于瞒报或答非所问。

与此同时,有部分扶贫干部是村庄熟人社会的外来人,尽管他们做了不少工作,但村民总觉得他们是“游离”于村庄之外的“存在”。当考核人员询问扶贫干部的工作情况时,自利和缺乏熟人社会的压力使他们可能歪曲事实。如果扶贫考核以贫困群众的反馈作为唯一标准,实际上是将干部和群众分裂为两个对立的群体,这既影响考核结果的公正性,也对基层社会的发展无益。

其二,第三方评估的绝对权威性遭受质疑。库柏认为,让一些毫不相干的人在极其有限的时间内对政策进行评估,宣布政策成功或者提出批评,这是一件很滑稽的事情。库柏的判断过于极端,可实践中第三方评估单位来自各行各业,虽在下村验收前也对参与人员进行短期培训,但毕竟第三方评估单位并不完全专业,部分成员刚参加工作不久或来自城市,对基层工作尤其是扶贫工作的复杂性缺乏足够的了解,缺乏与农民交流的经验和有效方式,仅把与贫困户交谈获得的信息作为最终的评判依据,没有参考与扶贫工作人员的沟通和实地观察的情况,不对多方信息进行比对、筛选,得出的评判结果难免失准和偏颇。

前文从精准扶贫作为一项公共政策的价值理念、运行机制、具体执行和效果考核等环节分析了这一政策执行走样的原因,说明一项政策的运转是一个动态的系统工程,而“如果一个系统想要持续下去,它就必须能够设计出种种方法,对付现存的或者潜在的压力”。只有找到应对以上原因的对策,一项好的政策才不会“被总是笼罩在不确定的云雾之中”,正如达尔指出,“一项好的政策是你认为以值得付出代价达到的最佳境界的途径”。

公共政策是为了实现特定的目的而制定,目的以一定的价值诉求为导向,不管是公共政策的制定还是执行,都应该遵循并坚持其价值理念。精准扶贫政策要达致两个目标,一是让现有的贫困人口全部如期脱贫,在2020年同步迈入小康;二是致力于贫困人口内生发展能力的培育,实现贫困人口和乡村社会的可持续发展。这实际上就是习总书记在党的十九大报告中强调的,坚持“以人民为中心”的中国特色社会主义的基本发展方略。为此,精准扶贫政策的价值导向需要考虑以下要素。

一是贫困的多维性和相对性。在一定时期贫困需要有一定的判定标准,在当下用收入水平为主要标准有其合理性,同时考虑贫困户收入的来源结构和基本生存状况,但需要注意的是不能机械地套用这个标准,这个标准本身是动态、多元和相对的。随着社会的发展,人类福祉的很多内容难以用货币进行衡量。“在一般的饥荒分析中,人们总是使用食物供给方法,它已经造成了灾难性的政策失败。”2010年起,联合国每年发布的《人类发展报告》中都会公布全球多维贫困指数,包括生活水平、健康及教育等。基于此,在绝对贫困越来越少的情况下,贫困的内涵和外延也要由此扩展,这样识别出来的贫困户才会更真实、准确。

二是扶贫与扶志的同步性。要完成精准脱贫的目标,对部分残疾、生病、丧失劳动能力的贫困户需要救助托底,而更多的贫困户是要激发他们自身脱贫的潜能,让他们与基层干部一起去思考如何真正、长期脱贫,这就要致力于智力帮扶和精神脱贫。贫困户的能动性是精准脱贫的根本动力,“实现‘人民主体性’的实质就是实现人们的‘自主活动’”。只有贫困户的自主参与,才能激活乡村内部活力,构建内源性的发展成长机制,实现贫困地区和贫困人口的可持续发展。

打赢脱贫攻坚战,制度设计是关键。这里的制度设计,是指精准扶贫要建立正向激励的运行机制。前面谈到,一些地区的扶贫工作,因为追求短期效应,不断地向贫困地区输入资源,即便是针对农民的培训和教育也大多被“物化”了,至于不断给予的这些钱物和项目对贫困地区的发展产生了多大的效益却较少去计算。加之贫困户摘帽不易,甚至少数乡村“混混”成为贫困救助的钉子户。

为此,精准扶贫要纠正扶懒不扶勤的负向激励,要建立贫困户的参与度与帮扶力度之间的关联,让贫困人群成为脱贫的真正主体,唤起他们脱贫的强烈愿望,充分挖掘乡村固有资源,因地制宜地探索产业发展模式,最终让政府的扶贫初衷与农民的发展需求情投意合。

脱贫考核也同样要建立正向激励机制。凡是在扶贫工作中不注重落实、不下实功夫而热衷于搞花拳绣腿,甚至弄虚作假,制造数字脱贫和虚假政绩的要严厉追责。而实实在在深入农户搞帮扶的,即便短期内没有明显成效也要予以鼓励和肯定,让扶贫资金和资源真正用到刀刃上,发挥出应有的效益。

自上而下的政策起到的是“统领全局”的作用,不同地方政策执行人员的情况、政策受体情况、政策环境与条件皆有差异,而且执行人员在政策执行过程中面临自由裁量。由此,为避免实际工作偏离政策初衷,在精准扶贫政策的具体执行过程中要坚持刚性与权变相结合的原则。

1.精准识别中坚持统一标准的同时关注多维贫困与隐形贫困

精准扶贫中帮扶对象的识别过程是政策执行主体与客体之间的互动过程,而“政策执行的成效取决于执行者与受影响者之间互适的程度”,即扶贫干部与农户之间的互动影响着识别结果的精准度。精准扶贫对象的识别国家有统一标准,各省市根据本地实情又有相应的实施细则,这些原则在精确识别过程中要予以遵循。但贫困本身没有绝对清晰的边界和完全可测量的判断要素,阿玛蒂亚·森指出,“我们也没有特殊的理由苛求贫困概念自身必须是完全清晰的”,不同农户之间存在差异,致贫原因也难以比较,需要区别对待。“在因果分析方面,对引致贫困的不同环境不加以认真区别,就会使政策选择的重点不明。”

为此,需要用多元的标准、综合的手段分析农户的具体生活情况,进行多维度的贫困识别,除了要涵盖收入、财产、日常生活与消费的内容,又要关注债务、健康、教育、能力等方面,还需要有人道的关怀;既要看到显性的贫困,也要注意隐性的贫困。特别是能力贫困,既是一种隐形贫困,也是一种更持久的贫困。“一个人之所以挨饿,要么是因为他没有支配足够食物的能力;要么是因为他拒绝使用这种能力。”而没有脱贫能力的提升,就会陷入今天脱贫明日又返贫的困境。

2.精准帮扶中规模发展与因户施策并行不悖

公共政策执行过程中手段选择是否恰当对能否实现政策意图具有重要影响,正如戴维·奥斯本所指出的:“今天我们政府失败的主要之处,不在目的而在手段。”精准的帮扶措施是实现精准扶贫政策目的的保证。

在帮扶实践中,一个乡或一个村集中发展一类产业的现象非常常见,因为市场竞争讲究成本效益、规模报酬。有独特资源、在市场竞争中能够较长时间保持异质化特色的贫困村可以借助政府、资本或社会力量,组织贫困户抱团发展,以避免个体家庭力量的弱小和市场信息不对称的劣势,增强谈判能力和降低交易成本;但更多的情况却是需要深入分析贫困户的致贫原因,在通过异地搬迁、生态补偿、教育补助、医疗补贴、保障兜底、临时救济等短期输血式帮扶助其摆脱眼前贫困的前提下,因户制宜地探索致富门道,如通过技能培训助力劳务输出,发展小规模、特色鲜明的订单式种养殖业,或通过发掘、培育非物质文化遗产类的独门绝技创制历史文化特色产品,同时致力于自我脱贫志向的激发和内生发展能力的培育,通过教育重塑观念,阻断贫困的代际传递,“以‘内源发展’取代‘行政推动’作为新的农业农村发展战略，以多样化且靶向瞄准的帮扶措施助力脱贫。

3.精准考核中采信多方评价并兼顾过程与结果

公共政策评估是检验政策效果、进行政策调整、进一步优化政策路径的有效手段,科学的评估有利于提高公共决策的认同度。精准扶贫的效果需要精确考核,通过考核可以对扶贫干部进行监督,提高他们的责任意识,但扶贫绩效既是客观存在,也是主观判断,这无论对考核主体的选择,还是考核标准的制定都提出了极高的要求。反思一些地区脱贫考核中出现的问题,即便是脱贫考核的调查问卷或考核评价表设计得科学精准,但在具体工作中仍需要通过自评和他评的比对来获取更多的信息,既看当下结果,也注重远期效益。

贫困户是脱贫的主体,对扶贫绩效最有发言权。为此,脱贫考核中第三方评估机构首先要听取他们的意见。但如前所述,因认识水平、思想境界、理解能力和趋利心理等因素的影响,贫困户难免表述不明,存在低报收入或较低评价扶贫干部工作实绩的可能。为此,在听取贫困户意见的基础上,要让扶贫干部对自己的工作内容予以自评、陈述。这样,通过比对来自帮扶双方的信息,从中予以筛选,得出更切合实际的评价。

同时还要听取其他村民的意见,通过走访贫困户的乡邻,有助于印证贫困户、扶贫干部自评的结果,使精准脱贫考核的效果更为真实。当然,这样的考核需要更多的时间和精力,考核工作的成本也会增加。但相比当下个别地方的扶贫考核因时间太短,走马观花式的询问、走访所引发的问题和诟病,只有扎实的评价才能革除扶贫中的形式主义弊病,同时在一定程度上避免基层干部与群众的对立和分裂。这既是对扶贫干部工作的肯定,也是对贫困户利益的真正保护。

脱贫考核另一个层面的问题是即期效果与长远效益的权衡。“几千万人必须如期脱贫”,“精准脱贫不留死角”必然要注重即期效果,以当下的脱贫标准来衡量扶贫的绩效。而贫困永远是一个相对的问题,短期脱贫后还有返贫的可能;即便出发点是正确的,最终的结果也可能出现偏离,但不能因此而全盘否定过程的付出。正如科恩所提到的,“在这个世界上,无需很多的经验即可认识到:即使在重大问题上以及在自己深信不疑的意见方面,人是多么易于出错”。

为此,脱贫考核既要考察即期效果,也要注重过程和远期效益,评估脱贫效果要注重对贫困人群可持续发展能力的培育,因为这种自我发展能力的形成,最终会达成事半功倍的效果,是精准扶贫的终极追求。

公共政策的主体是多元的,其中政策受体的能动性同样是影响政策执行效果的重要因素。就精准扶贫的实际运行而言,增强扶贫对象的主体性就是要充分认识到贫困人群才是脱贫攻坚的主体力量,基层干部要重视培育他们的主人翁精神,赋予他们民主参与的权利,激发他们脱贫致富的内在潜力,使其成为乡村建设的主力军。

根据阿玛蒂亚·森的观点,决定脱贫质量的因素主要是能力,能力贫困是最根本的贫困。对贫困户而言,政府、社会都是外因,他们自身才是脱贫的内因。要提升他们的能力,一要增强他们脱贫的信心,引入适宜的项目让他们获得实实在在的收益,通过教育、培训让他们掌握一定的技能,让他们看到脱贫的希望;二要通过制度设计形成正向激励,绝不喂养懒汉,激发他们的参与积极性,变被动为主动,以扶贫“参与感”带动脱贫“获得感”;三要通过发展教育改变贫困人群的观念,培育贫困户自立、自强的精神和自我发展能力,提升扶贫对象的可行能力和激发农村的内生动力,并通过社区文化建设重建乡村共同体,获得乡村社会脱贫的文化动力。